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《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》解读

深化法治河北建设的重磅助推器

——《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》解读

来源:9月20日《河北法制报》

  “实施办法”起草组

    省委政法委常务副书记兼秘书长、省委法治河北建设领导小组办公室常务副主任李永君:

    党政主要负责人应当切实履行 推进法治建设第一责任人职责

    领导干部在法治中国建设进程中扮演着重要角色。能否全面推进依法治国重大战略落地,增强法治权威,将法治的作用发挥到位,很大程度上在于党政主要负责人是否真正重视法治、是否真正用心用力推进法治建设。目前,仍有一些领导对全面依法治省、加快法治河北建设的重要性、艰巨性和紧迫性认识不足,一些地方推进法治建设力度不够,一些部门不依法决策、不依法办事问题还比较突出。《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》以省委党内法规形式出台并公开发布,意义重大、影响深远,必将成为加快法治建设进程的历史性事件。

    这部省委党内法规是督促党政主要负责人贯彻落实中央和省委决策部署、切实履行推进法治建设第一责任人职责、深化法治河北建设的“重磅助推器”,也是针对各级各部门领导年度综合考评中“法治建设科目”的“考试大纲”。各地各部门领导尤其是党政主要负责人应当按照省“两办”通知要求,认真学习领会、坚决贯彻落实,应当不断强化法治信仰、增强法治理念,自觉地重视法治、推进法治,应当努力做尊法学法守法用法的模范,以实际行动保证全面依法治国重大战略和省委决策部署落地,以优异成绩推进法治河北进程。各级党委法治建设领导小组办公室应当充分发挥职能作用,组织好学习贯彻和督导检查。

    习近平总书记强调指出,“领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’”。十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求,“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”。

    贯彻“中央规定” 制定“河北办法”

    制定背景:“中央规定”出台 河北迅速谋划落实

    2016年11月30日,《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(中办发〔2016〕71号,以下简称“中央规定”)公开发布,使得   十八届四中全会提出的“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”要求进一步增加了刚性和可操作性。

    2017年初,河北省委法治河北建设领导小组办公室(简称“省委法治办”)在谋划、部署2017年度法治建设重点任务时,将“制定贯彻落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的措施”列为第一项重要任务,同时提出配套建立法治建设督查制度和责任制,纳入党委(党组)理论学习中心组学习内容和党校、行政学院、干部学院培训课程,做好各系统领导干部培训工作。

    起草过程:多个部门参与 广泛征求各方意见

    按照省领导批示要求和省委法治办任务分工,省委办公厅、省委政法委、省法制办等部门组成起草组,对“中央规定”进行了认真学习,对河北省贯彻措施进行了认真讨论,提出了实施意见初稿,征求了各市(含定州、辛集市)和省委各部委、省政府办公厅、省法院等意见。

    为了更加切合本地实际、更加有力地推进法治河北建设,起草组参考江苏、江西、四川、湖北等外省区市做法,总体上进行了内容再聚焦、体例再调整,表述上进行了反复斟酌修改。经再次征求省委政法委、省人大法工委、省法制办、省国资委等部门意见,形成了实施办法送审稿。

    经省委、省政府领导审批,2017年9月7日,省“两办”正式印发《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》(冀办发〔2017〕31号),并于9月12日公开发布。

    制定依据:“中央规定”精神+法治河北建设实际

    “河北办法”共14条、2900多字,表述简练、内容丰富、规定具体,既贯彻“中央规定”精神又结合河北实际,既坚持问题导向又创新发展,在很多方面体现了河北特色。

    第一条,明确了制定目的和依据。制定目的体现为两个层面,一是“督促党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责”,二是“全面扎实推进法治河北建设”。主要依据中央发布的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》起草。

    起草过程中,三部门参加起草的同志认真学习了十八大以来全面依法治国的重要文件,重点研读了《中共河北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治河北建设的实施意见》《中共河北省委关于加强党内法规制度建设的实施意见》《河北省法治政府建设实施方案》、省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的实施意见》《关于推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度的实施意见》,以及2017年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》等一系列重要文件,全面分析、有机结合了河北省协调推进法治河北建设的决策部署、体制机制、已有成效和下步思路,总结吸纳了法治建设经验做法,对督促党政主要负责人切实履行第一责任人职责提出了明确具体、符合现实的要求。

  起草组及时跟进研究了有关部门新出台的推进法治建设重大举措。今年7月份,国务院国资委党委印发《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(简称“央企规定”)后,起草组及时研读其主要精神与衔接需要,在“河北办法”参照执行对象中进行了衔接规定。

    适用对象:地方党政主要负责人+有关部门(单位)主要负责人

    第二条、第十二条明确了该办法的适用对象——适用执行主体和参照执行主体。

    第二条规定的适用执行的主体,其范围与表述与“中央规定”相一致。

    第十二条规定的参照执行主体,在“中央规定”第二条、第十条精神基础上进行了适当丰富。结合地方党委和政府所属机构设置情况、机构改革方向及河北省法治建设考评机制,衔接“央企规定”的适用对象,借鉴外省区市“实施办法”确定的范围,将参照执行的主体确定为“县级以上地方党委和政府工作部门、直属事业单位、派出机构、国有企业主要负责人,乡(镇、街道)党政主要负责人”。

    总原则:“五个坚持”

    总要求:“五个应当”

    第三条对“中央规定”提出的五个原则进行了强调,既提出了第一责任人推进法治建设职责的基本原则,也适用于第五条、第六条确定的分类职责的具体落实原则。一是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”;二是“坚持宪法法律至上,反对以言代法、以权压法、徇私枉法”;三是“坚持统筹协调,做到依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”;四是“坚持权责一致,确保有权必有责、有责要担当、失责必追究”;五是“坚持以身作则、以上率下,带头尊法学法守法用法”。

    第四条对“两类主体”履行推进法治建设第一责任人职责的总体要求作了提示。一是“应当切实履行法治建设重要组织者、推动者和实践者职责”,积极推动中国特色社会主义法治体系建设和法治中国建设进程;二是“贯彻落实中央和省委关于法治建设的重大决策部署,统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,包含了全面依法治国“新十六字方针”的整个范畴、各个领域;三是“自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”,将法治精神与中心工作、重点工作进行有机衔接;四是“对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办”,强调以实际行动履行应尽职责;五是“把本地各项工作纳入法治化轨道,将法治贯穿到本地各项工作的全过程各方面”。

    各地党政一把手不仅要在推进本地法治建设上亲力亲为,还应当督促其他领导班子成员和有关部门领导干部在实际工作中做到依法执政、依法行政、依法用权、依法决策、依法办事。

    坚持党的领导 建设法治政府

    党政主要负责人主要包括两种“关键少数”——党委主要负责人、政府主要负责人,“河北办法”对两类适用对象分别提出了七项、六项主要职责,并用“简要概括+提要分述”相结合方式进行表述,为两类第一责任人职责划定了界线。

    党委(党组、党工委)书记:全面领导法治建设+突出强调依法执政

    党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治国家的最根本保证。各级党委主要负责人是“关键少数”中的“关键”。

    第五条针对应当遵照执行的县级以上党委主要负责人,明确了要“充分发挥党委在推进本地法治建设中的领导核心作用”“加强党内法规制度建设”“严格依法依规决策”“深入推进依法执政”“坚持重视法治素养和法治能力的用人导向”“深入推进法治宣传教育”“扎实推进依法治理”等七项职责。

    这些职责,也是《中共河北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治河北建设的实施意见》等一系列重要部署中属于党委职能的有关要求。在具体内容上,依照“中央规定”、结合河北实际、借鉴外省区市做法,有选择、有重点地充实和强调了相关职责。这些职责要求,既有“将法治建设纳入本地发展总体规划和年度工作计划,与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩”等“定性化”要求,也有“每半年至少听取一次法治建设情况全面汇报”等“定量化”要求。

    除对“中央规定”作出细化外,“河北办法”第五条第(一)项还提出,党委主要负责人要“重视加强党委法治(法规)工作机构建设,发挥党委法治建设领导小组及其办公室作用”。这一职责要求非常符合河北法治建设的实际——在贯彻落实党的十八届四中全会重要决定上,河北省各级党委高度重视中央重大决策部署的落地,专门建立了党委主要负责人任组长、政府主要负责人等领导任副组长的党委法治建设领导小组,负责本地推进法治建设的统一领导、统一部署、统一协调;建立了党委法治办等工作机构,具体负责法治建设的研究谋划、组织协调、督导检查和考核评估。近两年,大多数地方的党政主要领导重视法治机构机制建设,支持其发挥作用,在法治建设方面取得了长足进展。同时,也有一些领导对党委法治(法规)工作的机构机制建设重视不够,存在不能充分发挥党委法治建设领导小组及其办公室作用的问题。基于此,第五条专门提出了这一要求。

    第五条第(二)项、第(三)项、第(五)项结合推进依法执政有关要求,提出了党委系统要建立完善的一系列工作机制,包括“党内法规制度清理机制”“党内规范性文件备案审查机制”“重大决策责任倒查机制”等。同时强调,要“落实党委法律顾问、公职律师制度”“把调查研究、征求意见、合法合规性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”“在领导班子中配备具有法律专业背景或法治工作经历的成员”,选人用人的法治导向非常明确具体。

    总之,河北省将通过这些措施,有力强化各级党委对法治建设的领导、完善法治建设的体制机制、推进法治工作的规范化、促进法治队伍的专业化。

    需要参照本办法执行上述职责的有关部门、单位的党委(党组、党工委)书记,应当结合部门、单位的职能和上级党委、党委法治办安排的法治建设任务,落实上述要求,同时根据其他条款要求参照性地执行其他相关职责。

    行政首长:全面建设法治政府+重点落实依法行政

    第二种“关键少数”是各级政府的行政首长和政府部门、有关单位的主要负责人。他们在本地区、本部门、本单位推进依法行政中要承担主要责任。

    第六条主要针对应当遵照执行的各级行政机关主要负责人提出要求。其在推进法治建设中应当履行的主要职责,涉及建设法治政府、强化依法行政、促进严格执法等方面。

    如党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,对法治政府建设作出规划,明确了“任务书”和“时间表”;《中共河北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治河北建设的实施意见》中,对法治政府建设作出了一系列重要规定;河北省于2016年上半年在全国率先出台的《河北省法治政府建设实施方案》,对依法行政、严格执法和河北省法治建设作出了全面规定。在研究提出政府主要负责人推进法治建设第一责任人职责时,起草组重点研究和依据了这些文件。

    第六条针对应当遵照执行的行政首长,明确了“加强对本地法治政府建设的组织领导”“健全依法决策制度机制”“依法全面履行政府职能”“健全行政权力运行制约和监督体系”“自觉维护司法权威”“深入推进学法用法普法”等六项职责。

    在具体内容上,同样依照“中央规定”、结合河北实际,有选择、有重点地充实和强调了相关职责。如“每半年至少听取一次法治政府建设情况全面汇报,及时研究解决法治政府建设中的有关重大问题”“严格执行公众参与、专家论证、风险评估、合法合规性审查、集体讨论决定等重大行政决策法定程序”“全面推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”“推行权力清单、责任清单、负面清单、收费清单等制度,消除权力设租寻租空间”“健全行政权力运行制约和监督体系,强化廉政谈话和督查考核措施,全面落实行政执法责任制,建立健全常态化责任追究机制”“支持司法机关依法独立开展工作,支持法院依法受理行政案件,认真落实行政机关负责人出庭应诉制度”和“深入推进学法用法普法,开展行政机关工作人员法治能力考查测试,健全行政执法机关以案释法等制度”等方面。

    需要参照本办法执行的有关部门、单位的厅(局)长、乡(镇)长、委员会(管委会、办事处)主任等,同样应结合部门、单位的职能和法治建设职责,落实上述要求,同时根据其他条款的要求参照执行积极完成相应的任务。

    切合河北实际 彰显河北特色

    “河北办法”结合河北省法治建设实际,做出了多个具有河北特色的规定。其中,有关党政主要负责人职责的具体内容,既不折不扣贯彻了“中央规定”,也将本省法治建设实践中的一些好做法上升为了制度安排,体现了河北的特点,其他方面也有不少创新。

    河北特色一:统筹“三个建设”

    第五条第(七)项,要求党委主要负责人“扎实推进依法治理”,就是一个具有河北特色的机制要求。

    从目标定位和作用机制上讲,法治建设与平安建设、精神文明建设在社会建设上很多时候异曲同工,因此除了要做到“法治建设与经济社会发展共部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩”外,还应当坚持法治与德治有机统一,“将社会主义核心价值观融入法治建设实践”。

    该项要求,丰富了党委宣传系统、政法系统共同着力推进的“将社会主义核心价值观融入法治建设实践”和政法综治部门着力推进的社会治理法治化生动实践。该条提出,党委主要负责人要“统筹谋划法治建设、平安建设和精神文明建设”“统筹推进法治创建活动、依法治理工作和精神文明创建活动”“着力完善以党组织为核心的多元化社会治理体系”,将对协调社会各方面力量推进法治建设成效具有不可替代的重要作用。

    有关领导和有关部门在具体执行这一要求中,应在精神文明单位、平安建设先进、法治创建先进等工作的部署推进、检查考评、表彰奖励各个环节,加大社会主义核心价值观和法治理念、法治思维、法治方式的宣传教育,将“三项建设”衔接起来,把法治状况、法治成效考评结果作为另两项建设评比的重要依据,将法治建设与精神文明建设等考评结果衔接运用,促进本地经济社会发展的平稳、健康、有序进行。

    河北特色二:提供“两大保障”

    第七条“重视京津冀协同发展法治保障”,也是具有河北特色的工作要求。

    京津冀协同发展是一个重大战略部署,规划建设雄安新区是千年大计、国家大事。面对新的形势和任务,需要多个层级、各个法治领域提供到位的保障,努力营造良好的法治环境。

    近年来,河北省人大常委会等有关部门与北京、天津市有关部门密切协作,在协同立法、协同执法、协同司法、协同完善公共法律服务体系和协同治理社会问题等方面,建立了一系列的机制,取得了丰硕成果。

    基于上述特殊情况,“河北办法”专门要求“党政主要负责人应当重视京津冀协同发展特别是雄安新区规划建设中的法治保障工作”,支持有关部门推进“三地”法治建设协同。

    法治建设是一项专业性很强的工作。具体工作中,党政主要负责人应当重视法治人才培养、法治智库建设,支持有关部门组织法学、法律专家服务法治建设实践,加强与高校、科研机构法学研究阵地的联系,建立健全法治建设协同创新机制。

    河北特色三:涵盖考评对象

    第十二条“参照执行对象”,较外省区市已有“实施办法”的参照执行范围更周延。

    其中的“直属事业单位”,主要考虑各地党委和政府所管辖机构的设置和改革问题,尤其是一些事业单位有受行政部门委托执行法律,需要强调其法治思维和法治方式。

    其中的“派出机构”,主要指全省范围内各国家级、省级、市级、县级开发区(新区)党委、管委会,无论其有相对独立的行政管辖区域,还是与其他行政区域重叠交叉但拥有自成一体的党政领导体系,都不应成为法治建设的空白点,其领导班子和领导干部都应当积极参与和推进本区域内的法治建设进程。还有各级政府的驻京办、驻省办及其他各种名称派出机构的领导班子,同样是省(市)管干部年度综合考评的对象,也应当切实履行推进法治建设的职责,并纳入法治建设考核的范围。

    其中的“国有企业”,涉及县级以上所属国有企业单位,应当结合实际,执行或参照执行“中央规定”“央企规定”“河北办法”有关规定。

    河北特色四:“谁制定谁解释”+“四个部门承担”

    第十三条规定了解释主体和解释方法,与外省区市的做法也有重大区别。

    按照党内法规“谁制定谁解释”之规定,“河北办法”规定“由省委负责解释”。

    结合河北省已建立、运行数年的法治河北建设工作机制及该省委党内法规的起草工作,“具体解释工作由省委办公厅、省政府办公厅商省委法治河北建设领导小组办公室、省法制办承担”。

    强化落实措施 提升法规成效

    “一分部署、九分落实”。

    “河北办法”将“中央规定”提出的三项保障制度进行了衔接和细化,是河北省推进党政主要负责人履行“关键责任”的具体化,各地各部门应当在抓落实上下大气力、下大功夫。

    保障机制一:细化“三项措施”

    第八条,明确了“年终述职”“检查督查”和“落实责任制”等三项保障措施的操作要求。

    在述职方面,河北省委组织部、省委政法委已把“将法治建设情况纳入年终述职内容”要求纳入有关工作机制,并且纳入了省管领导班子和领导干部法治建设考评指标体系。

    在检查督查方面,河北省委改革办、省委法治办对法治建设有关举措的出台进行了多次检查、督导,并且省委法治办借鉴深化改革督察办法,正在研究建立健全法治建设督查制度,将根据形势和需要组织开展定期检查、重点督查、专项督查和跟踪督查。

    在责任制方面,河北省委法治办正在谋划,针对各系统、各部门及其他有关机构推进法治建设的机制、方式、载体等,研究出台更加具体详细、便于操作的责任制。

    保障机制二:明确情况报告操作流程

    第九条,明确了党政主要负责人法治建设情况报告制度。

    为了增加该项制度的操作性,“河北办法”对两类主要负责人报告的方式、时间、要求等,都提出了明确的要求。

    各地各部门应当注意,在以党委常委会、政府及政府党组等名义向上级或有关机构报告法治建设情况时,应当将党政主要负责人履行推进法治建设职责情况作为一个重点。

    保障机制三:要求完善考核评估机制

    第十条,强化了法治建设考核评估机制。

    近年来,河北省高度重视考核的“指挥棒”作用和考评方式的科学化、规范化,“法治建设”是领导班子和领导干部年度综合考评指标体系中一个非常重要的一级指标。

    2017年初,河北省委法治办印发了全国首个《设区市法治建设指标体系》。经过试行,由工作考核、社会公众满意度调查、第三方专业性评估相结合的“三位一体”考评机制取得了明显成效。据法治评估领域着名专家介绍,探索运用“设区市法治建设指数”评价、推进各地工作在全国居于领先地位。

    衔接党委考核办牵头的综合考评机制,“河北办法”明确了“上级党委对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况和领导班子全面推进法治建设情况进行定量定性考核”要求。这项工作,需要各级党委、政府和干部考核领导小组办公室、法治建设领导小组办公室、直属机关工委等部门进行衔接,并通过日常考核、年度考评和绩效考核相结合的方式进行落实。

    全省各级党委政府和组织人事、纪检监察部门应当坚决贯彻执行“中央规定”和“河北办法”,将法治建设考核结果“作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据”。

    保障机制四:强化监督+严肃问责

    河北省委有关文件指出,党委、政府和党政领导要支持民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和新闻媒体加强民主监督和舆论监督,要自觉接受党的监督、人大监督、民主监督、司法监督和社会舆论监督。

    在向人民报告法治建设情况上,河北省委法治办与省社科院协作,编撰出版了《河北法治发展报告(2017)》蓝皮书,及时记载、客观反映了2016年度法治河北建设的进程与成效,客观地公开通报了一部分情况。这一做法将成为一项常规动作。

    河北省委法治办还在积极协调省法学会等部门,研究谋划一系列的载体与方式,进一步增强社会与群众了解各级党委、政府推进法治建设举措与成效的渠道,包括通过报刊、网站、白皮书向社会公开法治建设进展情况等。

    第十一条在前十条明确有关职责、提出保障措施的基础上规定,“党政主要负责人不履行或不正确履行推进法治建设第一责任人职责的,应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责”。具体执行中,对推进法治建设工作不力、问题较多的,可以按照有关规定约谈、责令整改;发生有恶劣社会影响违法事件的,应当严肃问责;有关部门查处领导干部违法违纪案件,特别是不依法决策、不依法办事及其他涉及职务行为的案件情况,应当作为法治建设考评扣分的重要数据基础。

    河北省委办公厅、省政府办公厅于2017年9月7日正式印发了该部省委党内法规,按照第十四条规定,“自发布之日起开始施行”。各地各部门应当抓紧组织学习贯彻,迅速掀起认真学习、结合实际贯彻落实的高潮,并做好迎接省委法治建设年度考核相关准备。

    (参加解读人员主要有:省委政法委副秘书长、省委法治办副主任刘永志,省委法规室主任冯雷霆,省委法治办联系人、省委政法委法治建设协调处处长周保刚,省法制办法制宣传教育处处长蒋力)

 


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